理清思路 调整重心

努力实现贫困村新一轮扶贫开发目标

——从融水利用中央彩票公益金支持革命老区整村推进项目实施得到的启发与思考

 

融水苗族自治县扶贫开发办 周良成

 

内容摘要：改革开放以来，虽然农村贫困现象明显缓解，但贫困村与发达地区的差距仍然存在拉大趋势。要加快贫困村发展，提高困难群众生活水平，推动扶贫和社会事业又好又快发展，是一个与时俱进、克难攻坚的漫长过程。融水苗族自治县通过利用中央彩票公益金支持革命老区整村推进项目的实施，项目村贫困状况得到缓解，群众战胜贫困的信心和能力得到增强，为贫困村新一轮扶贫开发储备了物质与精神财富。此文是笔者从融水苗族自治县利用中央彩票公益金支持革命老区整村推进项目实施经验中得到的在如何实现贫困村新一轮扶贫开发目标的若干启发与思考。

关键词：扶贫 整村推进 调查研究 报告

一、基本情况

（一）全县基本情况及项目概况

融水苗族自治县是国家扶贫开发工作重点县和革命老区县，位于广西壮族自治区东北部，柳州市北部，地属云贵高原苗岭山地向东延伸部分，东邻融安县，南连柳城县，西及西南面与环江毛南族自治县、罗城仫佬族自治县接壤，东北接三江侗族自治县，北与贵州省从江县毗邻。有苗、瑶、侗、壮、汉、仫佬、水等多个民族。全县总面积4663.8平方公里，辖4镇、16个乡，7个街（居）委会、198个行政村，1693个自然屯；全县总人口49.96万人（其中乡村人口43.97万人）。融水苗族自治县既是广西唯一的苗族自治县，也是一个“九山半水半分田”的少数民族山区县，贫困问题十分突出，在全县198个村委会中，有“十二五”贫困村157个，贫困村占全县村委会总数的79.29%；在157个贫困村中，有“十二五”整村推进贫困村53个，2012年底尚有贫困人口17.56万人；2012年农民人均纯收入4640元，贫困村农民人均纯收入3052元。

融水苗族自治县的贫困问题，得到国务院扶贫办、财政部和自治区扶贫办、财政厅的关怀，在国务院、自治区扶贫办和财政部门的关心支持下，通过2010年6月7日在自治区参加竞选，获得利用中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目实施资格，获中央专项彩票公益金投入2125万元。项目安排方案为：基础设施建设投资占69.5%；环境改善和公共服务设施建设投资占19.9%；村级互助资金投资占10.6%。

（二）项目村2010年基本情况及贫困状况

15个项目村相对集中在边远落后的北部地区。共涉及7个山区乡，辖89个自然屯，农户7049户，人口34843人，劳动力19881人。幅员面积340.28平方公里，耕地面积23711.5亩（其中，水田11603亩），林地面积339457亩（其中，经济、林果园面积19011.7亩），草地4205亩，养殖水面积605.7亩，荒山荒坡3450亩。2010年粮食总产6636.68吨，人均190.5公斤；农业总产值7974.03万元，劳务收入3692.6万元，农民人均纯收入1716元。项目村的贫困主要表现在：

自然条件差：所选定的15个贫困村或相对贫困的面上村全部位于边远山区，交通、信息闭塞，距县城最远的良寨乡塘笱村里程158公里，最近的安太乡小桑村里程70公里。

基础设施落后： 2009年底，15个项目村只有2个村通四级砂石公路，其余13个村虽建有通村道路，但等级低、质量差，通车均不正常，还有9498人饮水不安全。在89个自然屯中，有19个自然屯未建屯级道路，有8个自然屯未通电。

生存环境恶劣：项目村受地理条件限制，坡陡壑深，人均耕地面积0.68亩（其中，水田0.33亩），人均粮食产量190.5公斤，产业结构单一，农民增收十分困难。

社会事业发展滞后：15个村均无村务活动室；有4个村小学属上等级危房；有7个村无卫生室；有17个自然屯未通电话。

农户居住环境差：15各村所有农户住房均为木质结构房，且绝大多数为陈年老房，不但抗风雪等自然灾害能力低，而且火灾隐患严重，2009年底有1932户居住简易住房或危房。

贫困程度深重：15个项目村2009年底尚有贫困户（按1196元标准计）1884户、贫困人口8430人，贫困发生率25.92%；2009年底农民年人均纯收入仅1716元，比全县平均水平低1204元、比全市平均水平低2640元、比全自治区平均水平低2264元。

 　二、中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目安排和工作成效

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目覆盖7个乡，15个村，89个自然屯，7049户，34843人；项目总投资5524.9万元，其中：中央彩票公益金2125万元，整合部门资金2490.9万元，村民自筹资金339.7万元；财政配套资金18.5万元，群众投工投劳折价549.8万元。项目包括基础设施、贫困村环境改善和公共服务设施、村级互助资金、产业发展共4个大项。项目实施工作自2010年7月中旬启动以来，在自治县人民政府的领导和上级有关部门的指导下，严格按照参与式扶贫项目的操作规程全面推进，通过广泛宣传、精心组织，县、乡、村、屯四级联动，各项工作顺利推进，截止2012年4月25日，所有项目全部完成交付使用，取得了显著成效，达到了预期目标要求，成效主要表现在：

1、项目村生产生活条件得到根本性改善。通过修建村屯道路、耕作路、小型水利设施等基础设施建设，解决了贫困村群众行路难、饮水难等问题，大大改善了项目乡村、贫困农户的生产生活条件。基础设施分项目总投资2584.1万元（其中，彩票公益金资金1480.5万元，财政配套资金11万元，整合部门资金868.9万元，农户自筹资金4万元，群众投工投劳折价219.7万元）。完成新建村、屯道路106.46公里，村、屯道路硬化、整治41.68公里；新建入户路0.2公里；新建耕作路108.7公里；护路坝0.3公里。新建集中供水点13处；铺设供水管道15公里。整治灌溉渠9.3公里；新建灌溉畜水池1个。桥梁（过水坝）与排水设施：桥梁（过水坝）建设8座；建排水设施1.22公里。农电网改造3公里。为此，项目村实现了村村通四级路，屯屯通屯级路，主要生产区通耕作路，以及所有农户用上农网电、大多数人口饮用安全水和住房困难基本解决的整村推进目标。

 2、为项目村培植了新的经济增长点。通过实施产业发展项目，为推动产业多元发展，农业增效、农民增收奠定了基础。一是通过安排中央专项彩票公益金225万元，在15个项目村（每村15万元）建立互助金组织，互助资金组织的成立，为村民发展致富产业提供了资金保障，缓解农户发展资金短缺困难，促进多种经营发展，增强农户自主发展意识，提高村级自我管理水平；二是通过在项目村投资539.5万元实施产业发展项目，完成种植油茶3100亩；毛竹低产改造1700亩；茶叶低产改造700亩；种植杉木1000亩。农户养牲畜（猪、牛、羊）3870头（只）；农户养小家禽（鸭、鸡）2.5万羽；养鱼4.5万尾。建成油茶加工厂1家，使项目村优势产业开发得以稳步推进；三是完成劳务培训输出870人，实用技术培训5180人次，使贫困户通过劳务输出短期增收，重点产业通过提高科技含量提高了效益。

3、推进了项目村村级管理规范化和村务管理民主。一方面：通过投资404.5万元实施公共服务设施，完成新建村卫生室6个，新建村务活动室7个，新建村委办公房7个，1030㎡； 新建球场20个，11928㎡；改建村小学4所。使村级办公、服务、活动设施得到完善或改善，村两委作用有效发挥；另一方面：利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目采用参与式方法，尊重群众意愿，做什么？怎么做？谁来做？都由群众自己讨论决定，充分赋予村民对项目的知情权、参与权、选择权、管理权、监督权，项目管理机构由民主选举产生，民主决策、民主管理、民主监督贯穿项目规划、组织实施、资金管理、监测评估和后续管理等全过程，村民自治制度得到有效落实。

4、项目村群众的环境保护意识和抑制返贫能力明显增强。

通过投资2176.3万元实施环境改善项目：完成新建沼气池60座；建垃圾处理池86个；改灶637户；改厕300户；村寨防火“4+1”改造1228户。安装路灯60盏；绿化设施4个。实施环境改善项目，使项目村卫生状况得到明显好转，村容村貌大为改观，群众保护环境意识和自觉性得到了提高；而实施完成村寨防火“4+1”改造改造和改灶，使群众改变了厅堂用火和密集建房的生活陋习，火灾隐患大大降低，长期以来困扰融水农村因火灾返贫的问题进一步缓解。

5、促进了和谐社区建设。中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目采取的参与式工作方法，大大调动了群众参与的积极性，克服了“等、靠、要”的依赖思想，增强了贫困农户“自己的事情自己办、自己的家园自己建”的主人翁责任感。项目实施坚持公开、公平、透明，密切了党群、干群关系，增强了贫困村群众对基层干部和当地政府的理解与信任，村民参与村级事务管理的意识、意愿得到强化。在实施中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目过程中，群众自筹资金339.7万元，投工投劳13.75万个工日。贫困村群众参与扶贫开发的积极性空前高涨，项目村团结、互助、包容、奋进的良好风气进一步发扬光大。

三、项目村尚存在的主要困难和问题

综上所述，融水苗族自治县通过中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目的实施，极大改善项目村基础设施条件,促进了农村社会和经济的全面发展，取得良好社会、经济、环境、政治效益。但是由于由于地理、自然、历史、民族等原因，项目村经济社会发展基础差、起步晚，致贫因素复杂、贫困深重，通过中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目的实施，项目村贫困状况虽然大大缓解，但贫困问题尚未根本解决，新一轮扶贫开发仍然存在巨大挑战，困难和挑战主要是：

1、生存环境恶劣，发展受到客观限制。15个项目村均分布在边远或高寒山区，距离县城都在70公里以上，地貌有山高壑深、坡陡石多的特征，人均耕地不足0.7亩，人均基本农田不足0.35亩，生存环境十分恶劣，持续发展空间窄小。由于生存环境恶劣，自然经济占主导地位，商品经济不发达，缺乏竞争力和自我发展能力，也由于生存环境恶劣，造成劳动强度大，农业生产成本高，致使农民增收困难，生活质量差，抵御风险能力弱，低收入层面大。

2、扶贫任务仍然繁重。虽然15个项目村通过实施中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目，“整村推进”扶贫开发成果得到了一定的巩固和提升，但档次仍不高，贫困状况尚未根本改变，按照国家新的贫困标准（2300元），目前15个项目村尚有贫困人口1.69万人，贫困发生率高达49.42%；仍有1267户，5226人尚未解决安全用水问题，饮水困难人数占总人口的15.28%，仍有807户危房或简易住房；此外，15个项目村长期保收的支柱产业也尚未稳定形成，受客观条件的制约和农业产业经营管理粗放，群众经济收入来源单一的状况尚未得到根本改变；由此可见，项目村要实现脱贫奔小康任务仍然艰巨。

3、扶贫开发资金投入缺口大。15个项目村要基本解决当前的贫困落后的状况，仍需要大量的资金投入，按照扶贫部门投资单位补助标准，预计总需硬性投资4847万元，其中，扩建或硬化村级路投资2190万元（15条/146公里），新建安全饮水工程建设投资157万元，危房、简易住房改造或新建投资2400万元，每年产业开发项目投资需100万元。再加上农村社会公益事业、生态环境建设、教育文化体育事业，等等项目投资，扶贫开发资金需求量巨大。由于融水苗族自治县财政十分困难，安排年度扶贫开发项目管理费尚存问题，根本无法解决以上项目投资。必须通过项目申报和沟通协调，争取上级政府和社会各界的扶持。由此可见，资金严重短缺是贫困村扶贫开发的最大难题。

4、劳动力素质低，产业开发受到严重制约。由于受自然、历史、民族因素的影响，15个贫困村文化教育十分落后，劳动力素质很低，据初步统计，15个项目村小学以下（含小学）文化的劳动力人数占78.9%，文盲半文盲人数占14.2%。为此，扶贫产业开发项目只能在有限的传统产业中选择，再加上产业开发起步晚，群众经济收入来源单一，“吃祖宗饭”的现象十分普遍，自我发展能力非常脆弱，劳动力素质低下的原因也造成扶贫产业项目科技含量无法提升，致使经济效益不够理想。也由于劳动力素质低的原因，扶贫培训压力很大，要根本改变劳动力素质低下的状况，任重而道远。

6、灾害频发，返贫现象严重。由于15个贫困村自然地理条件恶劣，地质、洪涝等自然灾害极易发生，加上村民绝大部分的住房为木质结构，火灾隐患严重。因灾反贫现象十分突出，据统计15个贫困村2010年以来共有0.21万人因灾返贫，再加上病、残、孤等因素，返贫数量更大。贫困村扶贫开发无疑面临着治贫与抑制返贫的双重压力。

四、从中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目实施中受到的启发与思考

综上所述，融水苗族自治县通过利用中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目实施，既为项目贫困村新一轮扶贫开发工作打下了良好的基础，也为其他贫困村新一轮扶贫开发提供了宝贵经验，同时又从项目村仍然存在的问题，使我们深深体会到已完成“整村推进”的贫困村要巩固扶贫开发成果，进而实现全面建设小康社会，是一个长期而艰巨的任务，在贫困村新一轮扶贫开发工作中，务必高度重视以下问题：

1、必须发挥政府、部门职能作用，拓宽投入渠道。

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目是在县政府主导，协调发挥扶贫、财政、农业、交通等有关部门的职能作用，精心组织申报、竞争材料进行陈述汇报，才得到国务院、自治区扶贫办和财政部门的支持，获中央专项彩票公益金投入2125万元。没有政府主导和有关部门的协调配合，就得不到中央专项彩票公益金的投入，就没有15个项目村今天的扶贫开发成果，毫无疑问，贫困村今后的扶贫开发必须注重发挥政府、部门职能作用，加强汇报，以扎实的工作态度与工作绩效来争取各级政府和社会各界的更多扶持。

2、必须坚持以人为本理念，执行参与式操作。

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目安排充分考虑到项目村的长远利益，考虑到项目村脱贫致富的需要，项目内容与广大群众的切身利益息息相关。从而得到群众的拥护支持，另一方面，中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目实施，采取参与式操作，乡、村成立项目实施管理机构，项目规划、公示、发包、监督、验收、结算等环节都由群众做主或参与，从而使项目村群众的积极性充分调动起来，积极献计献策、投工献料，为圆满完成任务，有效发挥效益奠定了群众基础。

3、必须坚持整合资源，加大投入。

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目在2125万元中央彩票公益金引导下，又整合部门资金2490.9万元，村民自筹资金339.7万元；财政配套资金18.5万元，群众投工投劳折价549.8万元。使15个项目村参与式村级规划项目总投入达5524.9万元。由此可见，整合各项资金参与扶贫开发，是发挥专项扶贫资金最大效益的保障，加大对贫困村扶贫项目投入是解决贫困问题的关键。

4、必须坚持整村推进扶贫开发。

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目是严格按照整村推进扶贫开发的项目要求安排的，项目实施组织管理也是严格执行“整村推进”和专项彩票公益金项目的规范要求，项目包括基础设施、贫困村环境改善和公共服务设施、村级互助资金、产业发展共4个大项，13个分项，50个小项。项目实施目的是解决项目村影响脱贫和可持续发展的突出问题，通过项目实施，制约项目村经济社会发展的瓶颈问题得到大大缓解，为实现新一轮扶贫开发目标奠定了坚实基础。

5、必须坚持可持续发展为战略。

融水苗族自治县利用中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目体现了“生产发展、生活富裕、生态良好”的新型扶贫开发理念，与常态下扶贫项目计划对比，其最基本体征是增加了贫困村环境改善项目，比目前党委、政府倡导的“美丽乡村”活动先行一步，遵循了环境保护的基本国策，从项目实施结果表明，环境改善项目促使项目贫困村群众享受在良好环境中生产生活，体现了经济社会永续发展的内在要求。为此，新一轮扶贫开发必须坚持可持续发展战略，扶贫开发项目不但要考虑环境改善项目，而且更要注意不能以牺牲自然环境为代价，扶贫项目安排要充分考虑对环境的影响程度。

通过“十一五”贫困村分批实施“整村推进”扶贫开发，融水苗族自治县“十一五”117个在册贫困村已全部实施完成“整村推进”，又通过2010—2011年实施中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进参与式村级规划项目，使“整村推进”成果更加稳固，为贫困村新一轮扶贫开发奠定了坚实的物质基础和精神保障，为此，融水苗族自治县扶贫开发工作重心适度调整的条件、时机已经成熟。根据融水苗族自治县扶贫工作发展状况，贫困村新一轮扶贫开发应该进行如下工作重心调整：

1、实行政府、部门联动，强化项目竞争意识。贫困村新一轮扶贫开发要充分发挥政府、部门的职能作用，把工作重心从以往的项目申报、组织实施等常规操作，转移到树立竞争与服务理念，把工作重点放在开拓创新与沟通协调汇报上来，在县政府的主导下，有效协调发挥扶贫、财政、农业、交通等有关部门的服务职能，通过扎实工作，努力创造一流的业绩来加深上级政府和社会各界对本县贫困状况的了解，赢得重视支持，尽可能争取更多的项目，拓宽投入渠道。

2、以项目升级为重点，抓好贫困村村屯基础设施建设。在以往的村屯基础设施建设中，因急于实现“屯屯通路”目标，加上村屯道路投资有限，目前贫困村有路不通车或通车不正常的问题最为突出。贫困村贫困村新一轮扶贫开发，要把工作重心从以往的以新建项目为主，转变为以抓项目改造升级为重点。集中人力和物力抓好村级路硬化、屯级路扩（改）建升级，努力在“十二五”期间彻底解决有路通车不正常问题，突破瓶颈制约。

3、以产业化经营为目标，大力推进产业化扶贫。长期以来，扶贫开发投资均偏重于基础设施建设，产业开发项目也重点放在单纯的新植项目上，往往以完成绝对规模论成绩，相反产品销路问题则未引起足够重视。贫困村新一轮扶贫开发，要把产业开发摆到更加突出的位置，工作重心从以往的为产业结构调整而单纯抓新植项目，转变为以新植、加工并重，充分发挥扶贫龙头企业对贫困村产业开发的辐射、带动作用，带动贫困村产业开发朝产业化经营目标迈进。

4、着眼治本，认真搞好智力扶贫。劳动力科技素质低下，是贫困村的共性问题，有针对性的扶贫培训对解决眼前产业发展难题固然必要，但要从根本上解决这一问题，依赖于劳动力文化素质、职业素质的提高。贫困村新一轮扶贫开发必须注重提高劳动力综合素质，扎实抓好智力扶贫，把工作重心从以往的以贫困村劳动力转移就业培训和农民实用技术培训为重点，转变为扶贫培训、基础教育、职业教育整体推进，为贫困村奠定自我发展与可持续发展的人力基础。

5、坚持治贫项目与抑制返贫项目两手抓。贫困村新一轮扶贫开发，必须树立摆脱贫困与抑制返贫同等重要和项目开发与灾害预防同步实施的理念，把工作重心从以往的治贫为重点，转变为治贫开发与抑制返贫措施并重，要坚持把产业培育、基础设施建设项目与防灾治灾项目结合起来，做到治贫项目与抑制返贫项目两手抓，两促进。要结合贫困村灾害发生的特点和规律，相应采取民房改造、发展生态型经济林、兴修水利、砌墙保土、加固河堤、异地搬迁等针对性措施，使贫困村逐步摆脱自然灾害的威胁，增强抗御自然灾害的能力，有效抑制返贫。

 

参考文献：

1.《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》

2.《中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目操作指南》

3.《中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目资金管理办法》