提案内容：关于加强农业结构调整，切实保护耕地的建议

一、柳州市耕地的现状

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策。近年来，习近平总书记多次强调耕地是粮食生产的命根子，要采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线。根据国家下达我市的耕地和基本农田保护任务，我市耕地保有量的任务为373万亩，永久基本农田保有量的任务为332.7万亩。虽然我市通过了自治区2022年度田长制考核，但是近年来，我市耕地流出（即转为他用）问题仍较为突出。

根据我市2023年监测图斑，全市疑似耕地流出的面积为10.26万亩，其中疑似耕地流出较多的县区为融安县（2.63万亩）、柳城县（2.21万亩）、鹿寨县（1.52万亩）。主要流向林地和园地，其中流向林地面积7.24万亩，流向园地面积2.65万亩。未来5年，我市耕地恢复的任务还很重，如果不能按时完成，将对我市造成以下几个方面的影响：

（一）柳州市补充耕地指标还没有归零回正，成为项目要素保障中的短板。根据习近平总书记在《求是》杂志上发表的《切实加强耕地保护 抓好盐碱地综合改造利用》，将各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。今后，现代农业结构调整中在耕地发展的设施农业项目也要落实耕地占补平衡，进一步加剧我市补充耕地指标紧缺的严峻形势。

（二）根据国家有关政策要求，完不成年度国家下达耕地恢复任务的省市，要按照一定的标准向国家缴纳资金，作为没有完成耕地恢复任务的经济处罚。当前，市县政府财政运转十分紧张，如果因为完不成耕地恢复任务按面积向国家缴纳“罚金”更会加重财政运行压力。

（三）在耕地保护和粮食安全考核中，耕地保有量指标是一票否决指标，而完成该项指标的唯一出路在于通过耕地恢复来增加耕地流入。否则，耕地保有量指标始终面临着击穿底线的达摩克利斯之剑。

二、造成耕地大量流出的原因分析

（一）经济上的比较收益导致耕地流向园地。耕地主要用于种植粮棉油糖菜以及饲料等，市场收益相较其他作物低，导致农民的种植意愿不高，而改种其他经济收益较高的农作物。比如融安县耕地流出到园地的地类约8万亩，主要用于种植金桔、罗汉果等。鹿寨县耕地流出到园地（种植桑叶）的面积有约5万亩，集中在黄冕镇和寨沙镇，主要用于发展桑蚕产业。

（二）农村劳动力短缺致使耕地流向林地。目前，农村大量劳动力通过进城务工增加收入，青壮年劳动人口较少，而耕地种植需要人工较多，种植桉树则不需要太多的人工投入。柳城、融水、融安、柳江区、鱼峰区均存在大量耕地或永久基本农田上种植桉树的情况，大量耕地流向了林地。

（三）基层群众耕地保护的意识淡薄，永久基本农田发展林果业时有发生。根据《基本农田保护条例》，严禁在永久基本农田上发展林果业和挖塘养鱼，但广大农村基层群众并不认为这是违法行为。因此，永久基本农田上林果树的整改复耕行动容易产生舆情压力，基层政府和执法者在执行耕地保护国策时往往处于弱势地位。

三、建议

（一）农业部门要加强对农业种植结构的调整和管控，引导农民因地制宜开展农业生产。在每年初对本年度的农作物市场行情进行研判，引导农民在耕地上种植经济价值更高的蔬菜等农产品，将经济林、果树种植到坡度25度以上的其他农用地上，既能保证农民收入不降低，也能达到耕地和基本农田保护的要求。

（二）林业、农业部门在推动林业产业、水果产业、桑蚕等产业发展，编制各类产业发展专项规划时，要与本地区国土空间规划衔接，落实耕地管制制度，不得占用永久基本农田发展林果业，在耕地上开展的农业结构调整必须按照国家要求落实耕地占补指标。

（三）各县区党委政府要严格落实耕地保护和粮食安全责任，统筹各类产业空间布局，根据耕地上作物的生长规律，有计划有步骤的实施耕地恢复。

承办单位：市农业农村局主办，市自然资源和规划局、市林业和园林局、各县区政府协办

办理答复情况：

葛翔委员：

您在柳州市政协十三届四次会议提出的《关于加强农业结构调整，切实保护耕地的建议》（第116号）已收悉。针对提案加强种植结构调整和管控、加强规划衔接、实施耕地恢复等建议，经商市自然资源和规划局、林业和园林局等相关部门，现答复如下

一、全市种植结构调整和管控基本情况

近年来，我市着力优化农业产业布局，以保障粮食安全为基础，以支农政策为导向，积极引导农民调整农业种植结构，立足资源优势，因地制宜大力发展设施蔬菜，推动耕地保护与农业增效、农民增收。

（一）普惠性支农项目以符合耕地种植用途管控为基础

耕地地力保护补贴、粮食生产激励资金等各类普惠补贴政策以确保粮食安全为目标导向，引导农户保护耕地、多种粮、种好粮。对应用冬种绿肥、秸秆还田、畜禽粪肥还田等技术的耕地，鼓励县区适当提高这类耕地的亩均补贴标准；对于种植多年生或木本的果树、茶叶等作物的耕地不予补贴，对撂荒一年（包含）以上的耕地不予补贴。将复耕复种且满足种植用途管控的地块，优先纳入耕地地力保护补贴等各类补贴范围。

（二）竞争立项类支农项目以符合耕地用途管制为前置条件

各类农业园区示范项目、农业产业化项目、龙头企业项目、产业强镇项目等竞争性立项支农项目，以符合土地利用相关政策为前置条件，坚决防止耕地“非农化”、严控耕地“非粮化”，遏制耕地撂荒。《关于进一步规范财政扶持柳州螺蛳粉原材料种养殖及初加工产业发展的指导意见》明确提出：加强耕地用地管制要求，螺蛳粉原材料种养殖基地基础设施涉及违法违规占用永久基本、挖塘建设水产养殖设施和破坏耕作层种植业等设施的，一律不发放补助；《2024年市本级财政部门预算补助县区项目申报指南》明确提出：不符合土地利用相关政策的项目不予受理或不予验收。

 （三）大力发展设施蔬菜

制定印发《柳州市“菜篮子”蔬菜基地建设三年行动方案》，对全市新建“菜篮子”规模蔬菜基地予以补助扶持，计划到2025年新建规模蔬菜保供基地20个以上，进一步优化蔬菜产业结构布局，打造蔬菜集中优势区域，提高蔬菜生产规模化、产销组织化水平。2023年全市蔬菜播种面积205.1万亩，同比上年增加6.4万亩，特别是利用冬闲田和针对撂荒耕地治理发展秋冬蔬菜种植，助力耕地流入。

（四）因地制宜发展林果茶桑等特色产业

合理规划年度营林计划，组织各县区科学安排绿化造林用地，落实严禁违法违规占用耕地发展林果业相关要求。对于违法违规占用耕地造林绿化的，不予核实面积、不予发放营造林补助；对于违法违规占用永久基本农田从事用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物苗木生产的，停止核发林木种子生产经营许可证；禁止新建自然保护地或者新划入自然保护地区域占用永久基本农田。坚持市场主导，通过优布局、精品种、控面积、攻单产等措施，因地制宜推进水果茶叶桑蚕等产业高质量发展。并引导农户在果桑基地冬种绿肥等，提升耕地地力。

（五）加强对经济作物的市场研判、预警

以罗汉果为例，疫情以来受中药材市场价格提升影响，罗汉果市场价格高位运行，2021-2022年全市罗汉果种植面积讯速扩大。2022年下半年我局对罗汉果种植面积和市场行情进行研判，预计2023年将存在市场价格下跌甚至滞销的风险。为此，我们积极向融安、融水、三江等主要产区作了风险提醒，建议相关县区提醒农户谨慎发展罗汉果种植，避免盲目跟风种植。

二、全市耕地建设与恢复基本情况

（一）耕地建设情况

积极开展高标准农田建设，通过改善农田基础设施条件，保障粮食安全和重要农产品稳定供给。截至目前，全市累计完成高标准农田建设238.69万亩，约占耕地面积的63.58%。全面做好耕地质量提升工作。2023年全市推广测土配方施肥技术面积508.8万亩，建立冬种绿肥示范样板20个，示范面积2.67万亩；带动全市绿肥种植面积27.46万亩。耕地质量等级逐年提升，由2019年的6.6提升至2023年的6.16。

 （二）耕地恢复及撂荒治理情况

严格落实粮食安全行政首长责任制，将耕地恢复工作纳入耕地保护和粮食安全党政同责考核任务。加强治理监管，明确各级田长和网格员巡田重点，开展耕地“非农化”“非粮化”和破坏耕地等日常巡查工作，把违法用地尽可能消除在萌芽状态，真正实现遏制耕地流出。加强政策引导宣传，出台《柳州市恢复耕地种植指引的通知》，明确：水利条件较好的平整耕地，优先发展水稻种植；城市近郊引导发展蔬菜种植；交通方便的缓坡地，积极发展糖料蔗、玉米等种植；坡度较大、水利条件较差的一般耕地，重点发展玉米、红薯等旱地作物及饲草饲料作物。支持有条件的地区发展稻渔综合种养、粮经轮作等多元生产模式，提高耕地利用率和产出率，促进农民增收。

2023年以来全市累计完成耕地“非粮化”治理面积4.42万亩。实施“桉退蔗进”行动，采取有力措施重点清理糖料蔗生产保护区内违规种植速生桉等林木，2023年全市共完成“清桉”3.67万亩，完成“还蔗”面积1.98万亩。积极推行“农户复耕+村集体经济组织代耕代种+新型农业经营主体承接流转”的撂荒耕地治理模式，开展疑似未耕种耕地图斑排查治理，累计已治理撂荒耕地0.547万亩。

    三、下一步工作计划

农业结构调整是一项系统工程，事关粮食安全、耕地保护和农民增收，我们坚持耕地保护与市场导向相结合，重点做好以下三方面工作：

（一）严格落实耕地保护和粮食安全党政同责考核要求，落实国家新一轮千亿斤粮食产能提升行动

坚持稳面积、提单产两手发力，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，确保粮食播种面积稳定在222.65万亩以上、粮食产量保持在74.75万吨以上。实施水稻增密增穗、水稻玉米高产攻关、粮油等主要作物大面积单产提升行动，推进良田良种良法良机良制融合。巩固大豆油料扩种成果。确保大豆面积稳定在4.82万亩以上，油料播种面积22.88万亩以上。用好大豆玉米带状复合种植补贴，在柳江区、柳城县、鹿寨县集中示范推广大豆玉米带状复合种植，探索发展其他间套种大豆模式。开发利用冬闲田增加收籽油菜面积，在融安县、融水县、柳城县、柳南区等县区大力推广“稻稻油”“稻油”轮作模式，稳步扩大收籽油菜生产。严格落实粮食生产扶持政策。落实稻谷最低收购价、耕地地力保护补贴、稻谷补贴和双季稻补贴、粮食生产激励等重农稳粮政策。

（二）抓好菜糖等重要农产品稳产保供

保持蔬菜产业稳步增长。围绕蔬菜单产、品质双提升，大力发展设施蔬菜，建设一批设施蔬菜（食用菌）生产基地，打造冬春蔬菜、城市郊区蔬菜及供粤港澳大湾区蔬菜产区，提升“南菜北运”“西菜东运”保障能力。力争全年蔬菜（含食用菌）产量达346.8万吨、增长5%。促进糖料蔗产业高质量发展。以糖料蔗良种补贴政策为契机，鼓励制糖企业持续为蔗农服务，进一步加大资金、农资、技术等扶持力度，充分调动群众“桉退蔗进”积极性，不断稳定糖料蔗种植面积。

（三）大力推进柳州螺蛳粉原材料扩面提质增效

螺蛳粉原材料基地种养规模稳定在68万亩以上。规范柳州螺蛳粉原材料种养殖及初加工产业发展，优化原材料扶持政策，重点支持原材料基地基础设施建设和初加工，引导更多新型农业经营主体、村集体经济组织等参与原材料种养殖基地建设，发展壮大竹笋、木耳、豆角、螺蛳等原材料初加工产业，实现加工产业化、规范化、标准化。

2024年6月11日